觀念平台－揚湯止沸的修法 難解農地工廠沉痾
2019/04/10 工商時報 曾志超中華經濟與金融協會副秘書長
台灣農地被工廠占用的問題相當嚴峻，由於明年落日條款將屆經濟部提出的《工廠管理輔導法》修正草案送交立法院審查，惟其內容毫無新意，仍難以解決農地工廠的問題。
修法後毫無成效 違法工廠還變多了
農地工廠有其歷史背景，在1970年代台灣的經濟結構由農業轉向工業，取代原有的農業經濟時代，帶動農村的經濟，謝東閔擔任臺灣省主席時，倡導「客廳即工廠」運動，鼓勵家庭代工，擴大外銷，農地工廠如春筍般地冒出，政府也默許其存在，未積極取締。然由於其數量愈來愈多，不少還排放有毒的廢水或廢棄物，汙染周邊的環境，造成農地破碎化，不得不正視此問題。2010年首次修訂《工廠管理輔導法》第34條第一項:「中華民國97年3月14日前既有低污染之未登記工廠，其符合環境保護、消防、水利、水土保持等法律規定者，得於本法修正施行後二年內，向地方主管機關繳交登記回饋金，申請補辦臨時工廠登記，不受第15條第2款、第3款規定之限制。」亦即2008年3月14日前既有低污染之未登記工廠，可申請補辦臨時工廠登記，輔導期間最後期限為2017年6月2日。回饋金則是按照農委會訂立的《農業用地變更回饋金撥繳及分配利用辦法》，支付當期公告土地現值5％即可補辦臨時工廠登記。縱然有如此優惠的條件，但成效仍不彰，2014年再次修訂《工廠管理輔導法》，將輔導期間延長三年，明文至2020年6月2日止。
根據監察院去年11月的調查報告顯示，截至2018年7月31日止，各地方政府受理未登記工廠申請補辦臨時工廠登記家數計11,440家，通過第一階段核准家數有9,461家，通過第二階段核准取得臨時工廠登記家數有7,332家，其中已取得土地及建物合法證明文件之家數僅有4家，惟該4家工廠本屬合法，僅係未辦理工廠登記。易言之，施行8年成效為零，違法工廠還變多了，台灣尚有3.8萬家農地工廠。
法案爭議繁多
眼看補辦期限明年將至，卻還沒有任何一家完成法定變更程序，又準備第三次修法因應。該法案有以下諸多疑義：
首先，延長既存違建產生時間缺乏正當性:前二次修訂《工廠管理輔導法》，都以2008年3月14日前設立的工廠為補辦臨時登記的前提，此次大幅延後8年至2016年5月20日毫無依據可言，平白讓這8年間違法占用農地的工廠也能納入輔導之列，再批評彰化縣近期新增違法工廠，可謂是五十步笑百步。唯一可以聯想到的時間，就是民進黨政府開始執政的時刻，難道政黨輪替前的問題，新政府就可以不管?執政者原本就應概括承受所有的國家問題，不分過去、現在或未來，不應予以切割。
其次，汙染產業界定亦有爭議:該法案就地合法的前提就是需為低汙染產業，其主要依據係經濟部《未登記工廠補辦臨時工廠登記辦法》第四條附件所列的非屬低污染事業，原有50項產業被列入，2011年修訂時縮減為36項，排除水泥製品製造、瀝青混凝土、鋼鐵鑄造業、電子管製造業、玻璃纖維與輪胎製造業等，但被排除的產業實務上仍有相當的機會造成汙染，例如: 鋼鐵鑄造業的事業廢棄物就有廢酸洗液、感應電爐爐碴、廢鑄砂等高汙染物。
第三，就地合法的負擔過低: 合法企業依照法律規定在都市計畫工業區、非都市土地編定為丁種建築用地、依法編定開發之工業區或其他依法令規定可供設廠之設立工廠，需要負擔較高的土地成本。而在農地設置工廠的業者不但購地成本偏低，還可能汙染周邊的農地或干擾農業正常使用，按照法案規劃納管期間需繳交納管輔導金。改善計劃期間繳納營運管理金，取得特定工廠登記繳交回饋金即可辦理使用地變更登記。目前回饋金之繳交基準為農地獲准變更當期公告土地現值之50％，經濟部有意調降至10％。只繳交極低的回饋金與相關規費，即可就地合法，有如懲罰遵守法律的企業。
第四，破壞國土整體規劃：2015年9月經濟部公告《特定地區個別整體變更編定為丁種建築用地興辦事業計畫審查與作業要點》，明定186個特定地區中，44個一般農業區內的違章工廠，在取得臨時工廠登記下，可向地方政府提出變更為丁種建築用地的申請，使其就地合法，當時就被環保人士痛批可能擴大農地汙染。如今法案更大開後門，已無任何限制，連零星工廠都可繳納回饋金後變更為特定事業用地，使其就地合法，農地汙染勢必更加嚴重，國土規劃已經蕩然無存。
最後，從2010年起開始針對農地工廠提出解決方案後，已經將近9年，成效幾乎等於零，不得不在10年大限前修法延長。但此次修法預計在未來十年內解決3萬8千家違法工廠的問題，期間需處理拆除新增工廠、納管、改善計畫、變更土地使用分區，簡直是不可能的任務，10年後執政者恐再推給歷史共業、中央人力不足、地方政府執行不力以及環保人士抗爭，屆時再度展延就行了。
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